Hay una pregunta que casi nunca se formula con suficiente rigor cuando termina un gobierno: ¿tuvo éxito? La respuesta parece sencilla. Sus partidarios enumeran obras, programas y promesas cumplidas. Sus adversarios recuerdan errores y oportunidades perdidas. Los funcionarios exhiben indicadores. Los ciudadanos juzgan lo que mejoró o empeoró en sus vidas.
Los historiadores, décadas después, pueden llegar a conclusiones muy diferentes. Pero ¿qué significa realmente gobernar con éxito? ¿Ganar elecciones? ¿Conservar la popularidad? ¿Reducir la pobreza? ¿Garantizar seguridad? ¿Impulsar el crecimiento económico? ¿Cumplir las promesas de campaña? ¿Dejar instituciones más sólidas?
La pregunta importa porque solemos confundir tres cosas distintas: el éxito de un político, el éxito de una administración y el éxito de una sociedad. Un político puede ganar elecciones mientras las instituciones se debilitan. Un gobierno puede cumplir sus metas administrativas sin resolver problemas fundamentales. Una administración puede tomar decisiones necesarias cuyos beneficios aparezcan muchos años después, cuando sus protagonistas ya no estén en el poder.
La política suele premiar lo inmediato. La buena gobernanza exige pensar también en lo que perdura. Vivimos una época en la que la evaluación de los gobiernos suele quedar atrapada entre la propaganda oficial y la descalificación opositora. La pregunta fundamental debería ser: ¿qué cambió verdaderamente para los ciudadanos, cómo se consiguió y qué capacidades quedaron para el futuro?
El éxito no es hacer cosas, sino crear valor
Mark H. Moore, profesor de Harvard Kennedy School, propuso en “Creating Public Value” una idea que transformó el pensamiento sobre la gestión gubernamental. Mientras las empresas buscan generar valor económico, los gobiernos tienen otra responsabilidad: crear valor público. Ese valor no puede reducirse al dinero gastado, las obras inauguradas o los servicios prestados. Incluye resultados socialmente valiosos, justicia, legitimidad y confianza.
Moore desarrolló el llamado triángulo estratégico de la gestión pública. Para que una iniciativa gubernamental funcione, debe reunir tres condiciones: producir valor público, contar con legitimidad y apoyo, y disponer de capacidad operativa para ejecutarse. Las tres son indispensables.
Una política puede perseguir un objetivo deseable, pero fracasar porque carece de recursos o instituciones capaces de implementarla. Otra puede ejecutarse eficientemente, pero carecer de legitimidad democrática. Una tercera puede disfrutar de enorme popularidad sin producir beneficios sostenibles. El éxito aparece cuando propósito, legitimidad y capacidad se refuerzan mutuamente. Una cosa es producir actividad gubernamental y otra producir resultados para la sociedad.
Gobernar es convertir decisiones en resultados
Sir Michael Barber, quien dirigió la “Unidad de Cumplimiento” del primer ministro británico Tony Blair, dedicó buena parte de su trayectoria a estudiar una dificultad recurrente: los gobiernos suelen ser mejores para anunciar políticas que para ejecutarlas.
En “How to Run a Government”, Barber explica la importancia de establecer prioridades claras, medir avances, identificar obstáculos y exigir responsabilidad por los resultados. Su contribución revela una paradoja del poder: tomar una decisión desde la oficina de un presidente o primer ministro puede ser relativamente sencillo; conseguir que esa decisión transforme la realidad puede resultar extraordinariamente difícil.
Entre el anuncio y el ciudadano existen presupuestos, leyes, dependencias, gobiernos locales, sistemas informáticos, procedimientos administrativos y personas con incentivos diferentes. Una orden presidencial no equivale a una política pública implementada.
Jennifer Pahlka desarrolla una preocupación semejante en “Recoding America”. Muchas fallas gubernamentales no se originan en la ausencia de buenas intenciones, sino en sistemas administrativos que dificultan llevarlas a la práctica. Las reglas se multiplican. Los procedimientos adquieren vida propia. La tecnología reproduce trámites obsoletos. Los funcionarios terminan concentrados en cumplir instrucciones en lugar de resolver problemas.
El resultado puede ser un gobierno que respeta formalmente todos sus procesos y, sin embargo, ofrece servicios deficientes. Esto plantea una pregunta: ¿los funcionarios están organizados para cumplir procedimientos o para solucionar los problemas de los ciudadanos? Los gobiernos que solamente celebran sus decisiones pierden la oportunidad de corregirlas.
La popularidad no es sinónimo de éxito
Existe una tentación permanente en la política: utilizar la aprobación ciudadana como medida definitiva del desempeño gubernamental. La popularidad importa. Puede expresar confianza, satisfacción y respaldo a determinadas decisiones. Pero no equivale automáticamente a una evaluación integral de resultados.
Las encuestas capturan percepciones en un momento determinado. Las políticas públicas producen consecuencias que pueden extenderse durante décadas. Esto no significa despreciar la opinión ciudadana. Significa reconocer que la democracia exige algo más que popularidad: información, deliberación, rendición de cuentas y resultados verificables.
Francis Fukuyama, en Political Order and Political Decay, explica que el desarrollo político requiere equilibrar tres componentes: estado capaz, estado de derecho y rendición de cuentas. Un gobierno puede ser administrativamente eficiente y concentrar excesivamente el poder. Puede organizar elecciones competitivas, pero carecer de instituciones capaces de prestar servicios públicos. Puede tener leyes sofisticadas que no se aplican imparcialmente. La calidad de un gobierno depende tanto de lo que consigue como de los medios que utiliza.
El éxito también consiste en construir capacidades
Hay una dimensión del desempeño gubernamental que recibe menos atención que las obras y los programas: la capacidad del Estado. Un gobierno necesita instituciones que sepan diagnosticar problemas, diseñar soluciones, coordinar actores, administrar recursos, ejecutar decisiones y aprender de sus resultados. Sin esas capacidades, incluso las mejores políticas dependen de esfuerzos extraordinarios o de funcionarios excepcionales.
Mariana Mazzucato, en “Mission Economy”, sostiene que los gobiernos pueden desempeñar un papel decisivo cuando son capaces de organizar misiones ambiciosas y movilizar recursos públicos y privados alrededor de objetivos compartidos. Su argumento no consiste simplemente en gastar más, sino en desarrollar capacidades para orientar la innovación, coordinar organizaciones y resolver problemas complejos.
Pensemos en los grandes desafíos contemporáneos: seguridad, agua, educación, energía, infraestructura, salud y productividad. Ninguno puede resolverse mediante una sola dependencia o un anuncio presidencial. Todos requieren coordinación entre instituciones, empresas, universidades y sociedad civil.
Por eso, una medida importante del éxito gubernamental es la capacidad de construir organizaciones que funcionen mejor después de una administración. ¿Se profesionalizó el servicio público? ¿Mejoraron los sistemas de información? ¿Se fortalecieron las capacidades locales? ¿Existen mecanismos de evaluación? ¿Las instituciones pueden actuar sin depender permanentemente de instrucciones políticas? Estas preguntas permiten distinguir entre gobernar mediante intervenciones personales y construir un Estado que funcione.
El verdadero legado
Daron Acemoglu y James A. Robinson, en “The Narrow Corridor”, explican que la libertad requiere un equilibrio dinámico entre un Estado capaz y una sociedad capaz de exigirle cuentas. Esta perspectiva introduce una dimensión decisiva: el éxito de un gobierno no debe medirse exclusivamente por los beneficios obtenidos durante su mandato, sino también por las condiciones institucionales que deja.
Un gobernante puede resolver personalmente numerosos problemas. Pero si todos dependen de su intervención, quizá no haya construido instituciones eficaces. Puede concentrar decisiones y acelerar proyectos. Pero si debilita los mecanismos de control, los costos pueden aparecer después. Puede inaugurar grandes obras. Pero si no asegura su mantenimiento y operación, su valor puede deteriorarse.
El legado más importante no siempre es visible en una fotografía de inauguración. Puede encontrarse en una policía profesional, un sistema de salud confiable, una administración tributaria competente, una escuela que mejora continuamente o una institución capaz de resistir presiones políticas. Las mejores instituciones son aquellas que no necesitan héroes cotidianos para cumplir su misión.
Cinco preguntas que todo ciudadano debería hacer
Al concluir cualquier administración, deberíamos formular cinco preguntas:
- ¿Mejoró efectivamente la vida de los ciudadanos, especialmente de quienes enfrentaban mayores desventajas?
- ¿Utilizó los recursos públicos de manera eficiente, transparente y sostenible?
- ¿Respetó y fortaleció las instituciones democráticas, el Estado de derecho y la rendición de cuentas?
- ¿Desarrolló capacidades gubernamentales para enfrentar problemas futuros?
- ¿Dejó condiciones para que sus sucesores puedan gobernar mejor?
La última pregunta es particularmente importante. La política suele concebirse como una competencia en la que cada administración necesita demostrar que sus antecesores fracasaron y que solamente ella puede transformar la realidad.
Pero el desarrollo de una sociedad es acumulativo. Los sistemas educativos, la infraestructura, las instituciones de seguridad, los servicios de salud y las capacidades científicas requieren continuidad, corrección y aprendizaje.
Un gobierno que destruye sistemáticamente lo construido por sus predecesores puede terminar debilitando sus propias posibilidades de éxito. Reconocer los aciertos anteriores no disminuye el mérito político; es una demostración de madurez institucional.
Gobernar para cuando ya no se gobierne
Hay una diferencia profunda entre ejercer el poder y construir un buen gobierno. Ejercer el poder consiste en tomar decisiones, administrar recursos y dirigir instituciones durante un periodo determinado. Construir un buen gobierno significa crear condiciones para que esas instituciones produzcan valor público, actúen legítimamente y mantengan sus capacidades a lo largo del tiempo. La primera tarea tiene una fecha de conclusión. La segunda aspira a trascenderla.
Quizá por eso la pregunta más importante para un presidente, un gobernador o un alcalde no debería ser solamente: ¿qué quiero hacer? Sino: ¿qué funcionará mejor cuando yo ya no esté aquí? El éxito gubernamental no consiste únicamente en ganar el poder, conservarlo o utilizarlo eficazmente. Consiste en mejorar la vida de las personas sin comprometer las instituciones que protegen sus derechos y hacen posible el progreso colectivo.
Un político puede tener éxito cuando gana una elección. Un gobierno puede tener éxito cuando cumple sus objetivos. Pero un estadista deja una contribución más profunda cuando construye instituciones que permiten a sus sucesores, y a los ciudadanos, alcanzar resultados todavía mejores. Ésa es una medida del éxito mucho más exigente que cualquier encuesta, discurso o informe de gobierno. Y también mucho más duradera.