Como lo comenté el pasado lunes, 10 de junio, dentro de la legislación específica del sector educativo, en México, existen tres leyes reglamentarias o secundarias que están claramente perfiladas para actualizarse o diseñarse durante este 2019, por parte del poder legislativo: La Ley General de Educación (LGE); la ley que sustituirá a la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (LINEE, abrogada); y la ley que entrará en lugar de la Ley General del Servicio Profesional Docente (LGSPD, abrogada), todo esto como consecuencia de las reformas aprobadas recientemente al texto Constitucional (Art. 3o., en particular).
También afirmé que el propósito de estos textos es apuntar algunas observaciones críticas y esbozar algunas propuestas específicas, en torno a los aspectos que requieren ser discutidos o analizados de la normatividad aludida, a fin de generar un nuevo marco legislativo, a partir de la experiencia docente y directiva, los productos de la investigación y de acuerdo con las modificaciones al texto Constitucional, recientemente aprobadas.
Ley del nuevo Organismo Público para la Mejora Continua de la Educación
La Fracción IX del Artículo 3º. Constitucional, recién reformado (mayo, 2019), establece el marco legal del nuevo organismo (aún sin nombre y que sustituirá al INEE) como columna vertebral para diseñar la ley respectiva. El texto es el siguiente:
“IX. Para contribuir al cumplimiento de los objetivos de este artículo, se crea el Sistema Nacional de Mejora Continua de la Educación, que será coordinado por un organismo público descentralizado, con autonomía técnica, operativa, presupuestaria, de decisión y de gestión, con personalidad jurídica y patrimonio propios, no sectorizado, al que le corresponderá:
a) Realizar estudios, investigaciones especializadas y evaluaciones diagnósticas, formativas e integrales del Sistema Educativo Nacional; b) Determinar indicadores de resultados de la mejora continua de la educación; c) Establecer los criterios que deben cumplir las instancias evaluadoras para los procesos valorativos, cualitativos, continuos y formativos de la mejora continua de la educación; d) Emitir lineamientos relacionados con el desarrollo del magisterio, el desempeño escolar, los resultados de aprendizaje; así como de la mejora de las escuelas, organización y profesionalización de la gestión escolar; e) Proponer mecanismos de coordinación entre las autoridades educativas federal y de las entidades federativas para la atención de las necesidades de las personas en la materia; f) Sugerir elementos que contribuyan a la mejora de los objetivos de la educación inicial, de los planes y programas de estudio de educación básica y media superior, así como para la educación inclusiva y de adultos, y g) Generar y difundir información que contribuya a la mejora continua del Sistema Educativo Nacional.”
“La ley establecerá las reglas para la organización y funcionamiento del organismo para la mejora continua de la educación, el cual regirá sus actividades con apego a los principios de independencia, transparencia, objetividad, pertinencia, diversidad e inclusión. Definirá también los mecanismos y acciones necesarios que le permitan una eficaz colaboración y coordinación con las autoridades educativas federal y locales para el cumplimiento de sus respectivas funciones.” (1)
Es evidente que los y las legisladoras tomarán como base a la Ley del INEE (abrogada), para diseñar la nueva ley del Organismo Público para la Mejora Continua de la Educación, y habrán de considerar, por definición jerárquica, las modificaciones realizadas al texto Constitucional durante este año (mayo, 2019). En ese contexto, los aspectos conceptuales que considero deben revisarse en el proceso de diseño legislativo, con sentido de cambios a fondo, son los siguientes: a) Definición o caracterización de lo que se deberá entender por “Mejora Continua”, concretamente por “Mejora Continua de la Educación” y por “Sistema Nacional de Mejora Continua de la Educación (SNMCE)”; b) Qué principios filosóficos, sociológicos y pedagógicos regirán al Organismo Público en cuestión y sus responsabilidades como coordinador del SNMCE; c) En el terreno jurídico y administrativo, qué atribuciones, facultades, responsabilidades o ámbitos de competencia le serán encargados, más allá de las generalidades contenidas en el texto Constitucional; y d) Qué mecanismos de transparencia y rendición de cuentas tendrá; y cómo se vinculará con otras instituciones del Estado y de la sociedad.
La crítica más importante acerca del enfoque conceptual, de origen, que fundamenta la idea de la “mejora continua” de la educación, ha sido planteada por varios autores; sin embargo, tomo como referencia a uno de los investigadores más destacados, Michael Apple, quien ha escrito una de las más completas caracterizaciones del Reformismo Conservador en la Educación: “…si bien las escuelas y otras instituciones siguen estando financiadas por el Estado, sus procedimientos internos se parecen cada vez más a los del sector empresarial… una de las características esenciales del discurso gerencialista es que convierte a los gerentes en agentes activos, en movilizadores del cambio, en empresarios dinámicos que conforman su propio destino...” (2). Aun cuando ha sido modificado recientemente el texto Constitucional, no hay que olvidar que, a través de la apropiación de conceptos como “mejora continua” de la educación, hay sutilezas inherentes al proceso de rediseño legislativo e institucional, mismas que no hay que pasar por alto. El “circuito desnivelado” que han generado en ese sentido los tecnócratas de la educación, históricamente, oscila entre cuatro movimientos poco armonizados entre sí, los cuales fueron construidos durante los últimos 40 años: la fase de la "planificación" y la "modernización" educativa; luego, pasamos a la etapa de la "evaluación educativa"... Y ahora viene la fase de la "Mejora Continua” de la educación.
Además de definir sus atribuciones generales, la ley habrá de especificar la estructura y organización internas del nuevo organismo público, a través del diseño de su Estatuto Orgánico. También se tendrá que definir cómo se relacionará esta entidad con otras instituciones del sistema educativo, con los tres niveles de gobierno y con otras instituciones del Estado Mexicano, así como con distintos organismos públicos desconcentrados y con diversas instituciones del sector privado y social.
La Ley del INEE (abrogada), que podría tomarse, insisto, como base para diseñar la ley que regirá al nuevo organismo público “mejorador” de la educación, en su artículo 5 define los siguientes conceptos relevantes: (Como) Autoridades Educativas, a la Secretaría de Educación Pública de la Administración Pública Federal, a las correspondientes de los estados y el Distrito Federal y de los municipios, así como a los organismos descentralizados que emiten actos de autoridad en materia educativa, conforme a sus respectivas competencias; (como) Autoridades Escolares, al personal que lleva a cabo funciones de dirección o supervisión en los sectores, zonas o centros escolares; (como) Calidad de la Educación, a la cualidad de un sistema educativo que integra las dimensiones de relevancia, pertinencia, equidad, eficiencia, eficacia, impacto y suficiencia (negritas de J.C.M.A). Estos tres conceptos “Autoridad Educativa, Autoridad Escolar y Calidad” habrán de considerarse también en la discusión pública, jurídica, administrativa y especializada en torno a la nueva ley que rija al organismo público.
Relacionado con lo anterior, una de las cuestiones críticas o a revisar es el asunto de las responsabilidades institucionales. En el pasado reciente, un aspecto observado de manera crítica, a la junta de gobierno del INEE, como “organismo público autónomo”, fue su desdén o soberbia al no reconocer su responsabilidad institucional en el fracaso de las políticas educativas y el desastre educativo del país, no solamente en términos de aprendizajes escolares, sino también en cuestión de rezago educativo, carencias en infraestructura, falta de actualización de planes y programas, así como los pésimos procesos y resultados en términos de la formación inicial y continua de los profesionales de la educación. Adicionalmente, una de los señalamientos más severos que se hizo al organismo desaparecido, fue la creación de una aristocracia educativa o burocracia dorada, que desde las alturas quiso imponer directrices o la toma de decisiones sobre ciertas políticas públicas educativas al conjunto del sistema, sin “ensuciarse los zapatos”. ¿El nuevo organismo público “sin nombre” seguirá los mismos pasos?
Para finalizar este breve comentario, retomo las ideas de Arcelia Martínez Bordón, quien en un texto reciente (3), señala que la evaluación educativa bien llevada, con rigor técnico, y de manera participativa, “recuperando la mayor cantidad de voces y visiones”, es apenas una condición necesaria (mas no suficiente, agregaría yo) sobre los alcances y retos del sistema educativo nacional. “Que ello abone a la elaboración de mejores políticas e intervenciones, sin embargo, ya no es tarea exclusiva de quien hace las evaluaciones, sino de quienes, se supone, deben utilizarla para dicho fin”.
Pienso que si estas ideas son trasladadas al ámbito de la “Mejora Continua” nos colocaríamos en el centro del debate, puesto que se tendría que decidir, (siguiendo una analogía con los procesos de salud), si “el laboratorio de análisis clínicos, el médico y el centro de salud en su conjunto, son o no responsables de la condiciones saludables del derechohabiente”. La pregunta, en otras palabras y en el contexto educativo, sería: ¿Quiénes se hacen (nos hacemos) responsables de la “calidad” o de la “excelencia” de la educación, como instituciones y como ciudadanos?
Fuentes consultadas:
(1) Diario Oficial de la Federación, 15 de mayo, 2019. México.
(2) Michael W. Apple (2002) Educar “como Dios manda”. Mercados, niveles, religión y desigualdad. Traducción al castellano por Paidós, del original: Educating the “Right” Way.
(3) Arcelia Martínez Bordón (2018) INEE: Un nuevo actor en la política educativa. En: Arcelia Martínez Bordón y Alejandro Navarro Arredondo (Coordinadores). “La Reforma Educativa a revisión: apuntes y reflexiones para la elaboración de una agenda educativa 2018-2024”. Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República. México.
