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Columnas

Aproximación básica para un mejor entendimiento del fenómeno de la corrupción

@Edgar_GuerreroC, jue 13 dic 2018 10:38
Los estudios relativos a la corrupción la han clasificado en dos grandes tipos
Los estudios relativos a la corrupción la han clasificado en dos grandes tipos
Foto propiedad de: Internet

 

** Escrito en colaboración con Oscar Ángel Talledos

El reconocimiento de la corrupción en la agenda pública, tanto nacional como internacional es algo relativamente reciente. Como resultado de esto, ningún país, ni organización pública o privada, niegan que la corrupción es un problema vigente, no sólo de alcance nacional, sino también de impacto mundial, que aqueja de manera diferenciada a los países del mundo. La forma en la que este fenómeno se manifiesta, depende de las características de cada una de las sociedades, así como de las instituciones con las que cuentan sus gobiernos.

En este sentido, regularmente se identifican en los gobiernos de los países desarrollados instituciones democráticas más sólidas que en los subdesarrollados. Sin lugar a dudas hay una correlación del fenómeno de la corrupción, expresado de una manera más evidente, o generalizada, en países con instituciones menos sólidas. Sin embargo, el fenómeno de la corrupción igual existe, tanto en unos, como en otros; aunque se manifiesta de diferentes maneras, en esencia la corrupción parece ser la némesis de los sistemas capitalistas democráticos.

Los estudios relativos a la corrupción la han clasificado en dos grandes tipos: la corrupción circunstancial, que aún que se da principalmente a nivel de operación en las organizaciones, no deja de causar estragos multimillonarios en el manejo, en este caso, de los recursos públicos. Por otro lado, la corrupción sistémica ocurre básicamente cuando el aparato del estado se utiliza para realizar acciones, no necesariamente ilegales, pero sí perjudiciales para el interés público.

En este contexto, existen diferentes maneras de medir ambas vertientes conceptuales de la corrupción. Diferentes organismos internacionales están por demás interesados en que se combata el fenómeno. En consecuencia, muchos países han llevado a cabo acciones derivadas de las recomendaciones emanadas de estos organismos. Se han adoptado metodologías y buenas prácticas; se han establecido agencias gubernamentales destinadas exclusivamente a tal efecto.

Ante este conjunto de acciones, es conveniente identificar claramente qué se está combatiendo. Evidentemente se combate a la corrupción, pero un cuestionamiento inicial podría in en el sentido de si ¿se tiene identificada a la corrupción? ¿o estamos combatiendo “algo” que se llama corrupción, pero no sabemos específicamente qué de ella se combate? Ambos cuestionamientos parecieran ser triviales, pero no lo son.

Por un lado, podemos estar de acuerdo con la definición general más aceptada en cuanto a que la corrupción es “el abuso del poder público para beneficio privado”, pero esta definición no deja de ser demasiado amplia y por tanto ambigua, por lo que tenemos que reconocer que la corrupción presenta diferentes facetas y múltiples manifestaciones.

No existe una mejor manera (ni única) para clasificar a la corrupción pues varias de las formas expuestas pueden estar mezcladas o interrelacionadas. De ahí la complejidad para poder dimensionar el problema. Vale la pena entonces preguntarse qué combatimos. ¿Qué información nos ofrecen los instrumentos que actualmente identifican a los países como mayores o menores grados de corrupción? ¿Qué nos dicen los índices? ¿Qué dicen las encuestas? ¿Qué elementos de la corrupción se está midiendo con ellos?

 

No ha sido posible, por ahora, establecer un método formal y muchos menos único y de carácter general que mida la corrupción en su conjunto. Se han hecho esfuerzos importantes para medirla, pero desde una perspectiva parcial, no porque no se haya querido tener un modelo o método universal, sino porque el fenómeno en sí es complejo y depende en gran medida de factores que varían entre los diferentes espacios en donde se presenta, desde sus entes de gobierno y estructuras formales, hasta sus diversos conjuntos sociales.

Robert Klitgaard ha establecido un modelo que parece ayudarnos en este asunto. De acuerdo con su modelo, la corrupción está determinada por tres principales variables: Monopolio, Discrecionalidad y Rendición de Cuentas. La forma en la que establece esta relación es asignando a los factores de Monopolio y Discrecionalidad un efecto positivo para el fenómeno de la corrupción.

Es decir, a mayor monopolio y mayor discrecionalidad, también habrá mayor corrupción. Mientras que al factor Rendición de Cuentas le asigna un efecto negativo en relación con la corrupción, es decir, a mayor rendición de cuentas, menor corrupción. El modelo de Klitgaard queda expresado mediante la siguiente fórmula C = M + D – R.

En síntesis, lo que nos dice Klitgaard es que la corrupción será positiva o existirá, en la medida que haya conductas o comportamientos bajo condiciones de monopolio de quien sea el responsable de tomar la decisión del asunto que se trate; esta situación se ve agravada, cuando también las condiciones de esa toma de decisión se encuentran en un contexto de discrecionalidad; y, finalmente, lo que aminora o reduce que haya corrupción, no sólo estará dado por tratar que los dos primeros factores equivalgan a cero, o sean incluso negativos, sino que las condiciones anticorrupción se verán favorecidas en la medida en que se implementen acciones que lleven a los tomadores de decisiones a rendir cuentas de la misma.

Considerando lo anterior, podemos desglosar cada componente del modelo y relacionarlo con determinadas variables que deberán ser monitoreadas a fin de contar con información para, entonces sí, medir el fenómeno de la corrupción desde una aproximación integral.

Las variables relacionadas con el concepto de monopolio, tienen que ver con la capacidad excesiva de autoridad sobre las acciones de gobierno, llámese el otorgamiento de trámites y servicios, el manejo de programas gubernamentales o la operación de los procesos institucionales.

Esta autoridad monopólica se sustenta en un conjunto de barreras que existen para el acceso a alguno de ellos. Desde luego que se hace referencia a las trabas institucionales que hayan sido diseñadas para su control y que, en exceso, le otorgan demasiado poder a quien los dirige, tales como costos, requisitos, tiempo de respuesta, medios de atención, entre otros. Dichos componentes de la acción burocrática, por su condición particular, pueden convertirse en elementos que configuran dificultad para el acceso o cumplimiento por parte de los ciudadanos y, en esa medida, pueden ser aprovechadas para que se condicione su acceso a los productos o servicios gubernamentales.

Por otro lado, lo concerniente al componente de discrecionalidad tiene que ver con las reglas que regulan la relación de las agencias gubernamentales con los ciudadanos en cuanto a su atención. A menor claridad en éstas, mayor será el grado de discreción con la que el servidor público podrá manejar cada caso que se le presente, tomando decisiones a modo y a conveniencia.

Que el ciudadano conozca todos estos elementos es indispensable para la operación eficiente, efectiva y legítima de las funciones del gobierno en cuanto a la provisión de trámites y servicios, la operación de sus programas y la ejecución de sus procesos. De otra manera, la relación gobierno-ciudadano resulta ser una relación desbalanceada, en donde el ciudadano pagará altos costos por recibir aquello a lo que tiene derecho y el servidor público tiene un espacio amplio, opaco, en donde puede ejercer la autoridad en la forma y medida que mejor convenga a sus intereses.

De acuerdo con el modelo, a mayor rendición de cuentas menor será el nivel de corrupción. Es decir, la existencia de mecanismos que permitan controlar, vigilar e informar la acción pública y sus resultados, disminuye el riesgo de que la burocracia caiga en abusos en el ejercicio de sus funciones.

Así, la existencia de mecanismos que transparenten la acción pública, que permitan el acceso a la información sobre la toma de decisiones en el uso de los recursos públicos, la adecuada atención a las quejas ciudadanas, la incorporación social en el diseño y acompañamiento de la ejecución de las políticas públicas, la atención de opiniones y quejas ciudadanas, reducirán de manera importante (y democrática) las posibilidades de que los integrantes del servicio público tengan espacios en donde llevar a cabo actos de corrupción.

Son estas tres vertientes (ejercicio monopólico de las decisiones, el grado de discrecionalidad para tomarlas y el proceso de rendición de cuentas) las que nos permiten identificar de una manera desagregada el fenómeno de la corrupción. Esta aproximación al fenómeno nos parece por demás acertada, pues ello permite enfocar el análisis en cada parte de lo que configura el fenómeno de la corrupción, y con ello, no sólo entendemos de manera más precisa las condiciones de cada variable, sino que del análisis o diagnóstico que se haga de cada uno, se podrán también definir las acciones que habría que llevar a cabo para fortalecer aquellos elementos que se hayan detectado con alguna debilidad, o bien crear las capacidades o condiciones necesarias cuando se haya identificado su ausencia.

Bajo esta aproximación al entendimiento del fenómeno de la corrupción, se pueden distinguir de manera más clara y precisa las causas del fenómeno y, en consecuencia, el diseño de acciones para combatir y erradicar el problema de corrupción.

El ejercicio de entendimiento del fenómeno de la corrupción no puede quedarse sólo en el planteamiento teórico-conceptual; es necesario contar con elementos de información que nos permitan comprender, a partir del análisis y diagnósticos realizados, las características de cada uno de los componentes del fenómeno de la corrupción y, por consiguiente, del fenómeno en sí. Por ello, la información de la que se disponga para tal efecto es fundamental en el ejercicio de combate y disminución de la corrupción.

Ya hemos comentado que se ha realizado una cantidad importante de esfuerzos y acciones desde que el problema se situó en la agenda pública. Ello ha provocado que muchas instancias, públicas, privadas, de la sociedad civil organizada, nacionales, internacionales, etc, generaran distintas formas de análisis, medición, evaluación, de tal forma que se cuenta con diferentes aproximaciones, pero no tenemos la posibilidad de distinguir el alcance de cada una de ellas. Más aún, no tenemos certeza sobre qué parte del fenómeno nos ayuda a comprender o, en su caso, corregir.

En este sentido, resulta relevante proponer que la información disponible sea dimensionada de manera dirigida, de acuerdo con los aspectos de la corrupción que está midiendo y que los análisis se realicen de forma integral, considerando al menos un método que permite enfocar los esfuerzos y estar conscientes de sus alcances y limitaciones.

Cuando un índice ubica a un país o a una organización en determinado grado o nivel de corrupción, debe leerse con precaución. Es necesario identificar con claridad qué parte del fenómeno está abordando y qué variables conforman los resultados.

Mediante ejercicios de esta naturaleza, y con la utilización de un modelo como el que propone Klitgaard, los resultados ofrecidos por las fuentes de información pueden sistematizarse y utilizarlos en el diseño de políticas públicas orientadas a combatir aspectos focalizados y específicos del fenómeno de la corrupción, en lugar de destinar recursos y esfuerzos “de gran calado” que, aunque son redituables en términos discursivos, en la práctica, pueden ser desperdiciados debido a la dimensión poco precisa de sus propios objetivos.

Derivado de lo anterior, y con la finalidad de abonar en términos reales a la discusión, pero sobre todo al entendimiento del fenómeno de la corrupción, hemos generado una propuesta de método para aproximarnos al entendimiento del mismo a través de la sistematización de las principales fuentes de información de las que se dispone en la actualidad sobre el tema, con el aporte de presentarlo de una manera esquemática y, sobre todo, exponiendo de manera concreta la parte del fenómeno que nos ayudan a entender a partir de la información que se genera con esas fuentes. La propuesta puede ser consultada con mayor detalle en el documento que hemos denominado “¿Cómo entender el fenómeno de la corrupción? Propuesta de método para su aproximación”.